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國務院對防范和化解地方政府債務風險有新部署

今年地方債監(jiān)管繼續(xù)保持高壓，一攬子化債工作持續(xù)推進，長效機制建設被重點提及。

近日，十四屆全國人大二次會議批準了國務院提出的《關于2023年中央和地方預算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》（下稱“預算報告”），其中涉及扎實做好2024年財政改革發(fā)展七大工作之一，是強化地方政府債務管理。

自2015年以來，每年預算報告幾乎都將防范地方債風險，強化地方債管理作為當年財政重點工作。但在去年下半年中央一攬子化債政策推動下，以及中央金融工作會議對地方債新部署之下，今年強化地方債管理顯然有了新變化。

“根據預算報告相關部署來看，2024年地方債務管理將更加注重風險防控、債務結構優(yōu)化以及長效機制建設?！必斶_證券副總經理胡恒松告訴第一財經。

地方債管理六大重點

今年預算報告在談及當前預算執(zhí)行和財政工作中還存在一些困難和問題時，稱一些地方政府債務管理制度落實不到位，有的專項債券項目管理和資金使用不盡規(guī)范。

預算報告要求今年強化地方政府債務管理，具體有六大重點：

1. 建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制。

2. 完善專項債券管理制度，加強項目穿透式管理，強化項目收入歸集，確保按時償還、不出風險。

3. 統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，堅持省負總責、市縣盡全力化債，層層壓實責任，進一步落實一攬子化債方案。

4. 健全防范化解隱性債務風險長效機制，加強部門協(xié)調配合，完善監(jiān)管制度，堅決遏制新增隱性債務，有序化解存量隱性債務，逐步降低債務風險水平。

5. 嚴肅查處各類違法違規(guī)舉債行為，加大問責結果公開力度，堅決防止一邊化債、一邊新增。

6. 完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系，分類推進地方融資平臺轉型。

去年10月中央金融工作會議上，首次明確提出要建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制。今年2月國務院常務會議重申這一提法，明確要在高質量發(fā)展中逐步化解地方債務風險。

粵開證券首席經濟學家羅志恒認為，化解地方政府債務風險并非簡單壓降債務規(guī)模，絕對債務規(guī)模并不是風險。只要債務使用方向正確和支出效率高，即便是債務規(guī)?？偭砍掷m(xù)擴大，也會對經濟社會發(fā)展起到積極有利的作用，因為相比于債務規(guī)模增長，經濟總量增長會更大，其實債務風險就在下降，在高質量發(fā)展中實現化債。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，中國仍是最大發(fā)展中國家，通過提高債券資金使用效率，來助推高質量發(fā)展，從而降低債務風險，是目前化債總思路。

基于這一思路，為穩(wěn)經濟今年預算報告加大舉債力度，比如明確從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，今年1萬億元。2024年政府新增舉債規(guī)模接近9萬億元，明顯超過去年。另外中央加大舉債力度，以減輕地方財政負擔，助力地方化債。

確保專項債不出風險

目前地方政府債務以專項債為主，而以政府性基金收入或項目收益作為還款來源的專項債償債風險受到關注，這主要是近些年作為償債重要來源的土地出讓收入出現明顯下滑，一些審計部門也披露出部分專項債項目收益不及預期，有的項目收益測算脫離實際，潛藏風險。

胡恒松表示，自2018年專項債大規(guī)模發(fā)行以來，除土儲和棚改債外，很多創(chuàng)新性專項債項目很難按照項目預期可產生收入，實現項目收入的歸集，這也導致目前很多存續(xù)期的專項債項目由地方財政兜底償還到期利息，或者通過再融資債券償還到期本金，部分專項債逐漸淪為一般債，地方財政壓力陡增，因此專項債項目收益的論證顯得尤為重要，保證項目能夠自求平衡應是專項債大規(guī)模發(fā)行的初衷和努力方向。

“專項債實施主體多、鏈條長，一些專項債對應的資產有的成為行政資產、事業(yè)單位資產、國有企業(yè)資產，這就需要加強管理，將這些專項債形成的資產收益歸集到財政部門，以便能按期還本付息。”溫來成說。

為了防范專項債風險，更重要是提高專項債資金使用效益。今年政府工作報告要求，合理擴大地方政府專項債券投向領域和用作資本金范圍，額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜。

根據今年預算報告，截至2023年末，地方政府債務余額約40.74萬億元，其中專項債務余額24.87萬億元。2024年擬安排地方政府專項債券3.9萬億元、比上年增加0.1萬億元。2024年地方政府債務限額約為46.79萬億元，其中專項債務限額約29.52萬億元。

繼續(xù)推進一攬子化債

今年預算報告強調了要壓實各方責任，進一步落實一攬子化債方案。

“以省級政府為核心，層層傳導監(jiān)管壓力，同時既有短期的一攬子化債方案，也有長期的隱性債務化解機制。這非常重要，有助于防范債務違約的傳導蔓延并提振市場信心?！鄙虾Ｘ斀洿髮W教授鄭春榮告訴第一財經。

財政部部長藍佛安近日公開介紹，在一攬子化債政策下，經過各方面協(xié)同努力，地方債務風險得到整體緩解。地方政府法定債務本息兌付有效保障，隱性債務規(guī)模逐步下降；政府拖欠企業(yè)賬款清償工作取得積極進展，地方融資平臺數量有所減少?？偟目矗壳拔覈胤秸畟鶆诊L險總體可控。

多個省份也表示化債工作取得積極成效。比如內蒙古去年發(fā)行超1067億元特殊再融資債券，用于償還拖欠企業(yè)賬款和置換隱性債務。最終實現拖欠企業(yè)無分歧賬款清零，存量隱性債務規(guī)模大幅下降，11個地區(qū)實現隱性債務清零，10個地區(qū)退出高風險地區(qū)行列，節(jié)約利息支出約90.2億元，地方債務風險逐步緩釋。

部分省份的今年預算報告也將防范地方債風險作為當地財政重點工作，不少地方也積極爭取中央化債政策支持等。

胡恒松表示，十年化債之路時間已經過半，全國多地將陸續(xù)實現隱性債務清零，地方債務風險有望逐步緩釋。全國各地大概率會學習先進，除了自身努力增加財政收入外，積極爭取中央化債專項債券也是很重要的途徑。

“2024年預計繼續(xù)將有一部分地方債資金用于隱性債務的置換，在現在各類其他可用資金支持力度較弱的情況下，建議地方重點關注地方債置換隱債的政策，盡早論證存量隱性債務通過地方債化解的可行性?！焙闼烧f。

今年，貴州、天津繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券來置換存量債務，推動隱性債務風險化解。

強化監(jiān)測、問責

為了強化地方債監(jiān)管，中國正在建立和完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系。

胡恒松表示，地方債務類型的全口徑，包括顯性債務、隱性債務、城投債，甚至地方政府拖欠企業(yè)賬款等。完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系，這就需要做到加強對政府、企業(yè)融資的監(jiān)管，對舉債資金流向的監(jiān)管，以及日常風險的處置及長效防控機制。

溫來成表示，全口徑地方債務監(jiān)測除了政府債務、隱性債務等外，還包括了一般性經營性國有企業(yè)。不過在全口徑監(jiān)測防范債務風險同時，一定要厘清政府和企業(yè)債務邊界，一些國企若資不抵債等應依法破產，而不能因擴大監(jiān)測范圍，與政府債務混淆。

鄭春榮認為，在當前國內外經濟形勢錯綜復雜的大背景下，地方債政策總體上是有保有壓。今年預算報告相關地方債舉措，歸納起來就是提高債券資金使用效率，壓實償債責任，提高違規(guī)舉債問責力度，促進融資平臺公司分類轉型。在違規(guī)舉債案例中，融資平臺往往是主角和核心，在融資端對接市場，在投資端對接政府，因此促進融資平臺轉型是根本性的改革舉措。

藍佛安近日表示，要分類推進融資平臺改革轉型，持續(xù)壓減融資平臺數量。

胡恒松表示，這表明政府將繼續(xù)推動地方融資平臺的市場化轉型，這是化解地方隱性債務的長效機制之一。在高質量發(fā)展要求下，結合當前“化解債務已經取得階段性成果”表述，今年地方債務管理應該“緊中有松”，對重要領域的合理舉債應該進一步支持。建議抓好平臺轉型為產業(yè)類國有企業(yè)，打破全國“一刀切”的融資政策，讓地方國有企業(yè)可以適度舉債，助力所在區(qū)域經濟高質量發(fā)展。

去年11月，中國人民銀行行長潘功勝在談及支持地方化解債務風險時表示，支持地方政府通過并購重組、注入資產等方式，逐步剝離融資平臺政府融資功能，轉型成為不依賴政府信用、財務自主可持續(xù)的市場化企業(yè)。

來源 | 第一財經